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问题导向、架构分析:新时代国土空间规划体系构建与城市理性增长的引入


文章来源:二分时时彩计划  点击次数:发布日期:2019-10-17 15:16:13

东北农业大学经济管理学院  石小伟

背景一:国家经济发展大背景

中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要,简称“十三五”规划(2016-2020年)”十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。必须认真贯彻党中央战略决策和部署,准确把握国内外发展环境和条件的深刻变化,积极适应把握引领经济发展新常态,全面推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,确保全面建成小康社会。

背景二:大背景下的国土空间规划开发背景

2013年印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。 随后,中央多项政策文件和相关规划对探索建立空间规划体系、落实主体功能区制度进行了安排部署和指导。2015年中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》首次明确提出要编制空间规划。2016年底,中办国办印发《省级空间规划试点》,空间规划全面试点工作正式推开。2018年3月, 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》, 组建自然资源部, 将“建立空间规划体系并监督实施”作为其主要职责之一。

通过近10年国家出台关于我国国土空间开发保护的制度体系的文件来分析,国家规划意识越来越重视到目前整合各部门分头编制的各类空间性规划现状以及可能出现的弊端和危险性,迫切需要编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。多规冲突的现实矛盾已经摆在乡建设计师面前,重新审视和思考乡村建设的模式及规划方法成为当今空间规划学者的重要任务。新时期我国国土空间开发保护的制度体系的编制,旨在落实国家空间规划要求,弥补当今多规并存和多规冲突的矛盾,优化空间治理和空间结构,形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决因为空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

我国城市扩张现状和特点

改革开放三十年以来,我国已经进入了一个经济快速发展的时期,城市迅速、持续扩张.在此期间,土地不仅为工业化和城市化进程的顺利进行提供了基本的保障,也在一定程度上扮演了加速这一进程的发动机角色,为城市基础设施投资和城市扩张作出了重大贡献。

在城市化的过程中,城镇建设用地面积急剧增加,大量的农田被吞噬,能源和原材料被大量消耗和浪费,环境也惨遭破坏和污染。可以说,我国城镇建设用地扩张基本上是以耕地減少为代价的平面型扩张,土地节约和集约利用程度不够。

我国城市扩张存在问题

第一,首先表现在耕地面积减少,人均可利用地面积迅速减少,人口迁徙由城市的中心区域向城市的郊区边远地区。

第二,城市大规模地扩张速度过快,工业化用地也不断地向外迁,致使经济效益问题加深,居住就业问题尤为凸显。

第三,社会影响导致负外部性的增加,社会上出现了很多不公平的问题。

第四,城市扩张使得环境问题日趋严重,不利于长久的社会经济以及环境的发展。

第五,或将面临着房地产泡沫危机。

我国国土空间规划体系

空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后,为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推进规划体制改革,加快规划法制建设,以国民经济和社会发展总体规划为统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。

 

我国国土空间规划面的问题

1、尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。传统规划在指导思想上,只追求满足经济快速发展的需要,而忽视了资源保障和环境容量,使我们在经社会发展取得巨大成就的同时,也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发居不协调等突出问题。

2、尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来,空间规划重城市轻农村,更没有从统筹城多发展出发,将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决"城中村"和城郊结合部空间开发无序问题,土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节,它既不能适应城市化发展的需要,更不能满足新农村建设的需要。

3、尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点可以成为各城市总体规划的"头",而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强,但在空间布局上主要听命于其他空间规划,因此也当不了"头"。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为"龙头",各类空间规划或者空间重叠,内容重复:或者观点矛盾,功能抵触:或者同一空间"一女多嫁谁有项目谁先利用,规划之回缺乏统等协调,重复交又严重,既造成了规划实施的混乱,又浪费了大量人力、物力和财力。

学界新概念:城市理性增长

“理性増长”英文叫做 Smart growth,又译为“精明增长“智慧增长”,是美国90年代兴起的一项城市发展策略,是对城市发展过程中由于城市蔓延而产生的生态恶化、农地減少以及居住环境质量下降等问题的深刻反思。

城市理性发展理念是人们针对城市日愈严重的蔓延趋势而提出的。随着经济的发展和人口的急刷增加,城市开始盲目扩张和无序发展,不仅破坏了大量的农地、开敞空间、森林、湿地及环境脆弱区域,人们的生活质量也随之下降。

城市理性增长的原则

1必须混合使用土地

2设计紧湊的建筑和形式多样的住房

3设计步行社区

4创造富有个性和吸引力的居住场所

5提供多种交通选择

6令保护空地、农田、自然景观以及重要的环境保护区

7填补空位,加强现有社区的开发利用

8做出公平的发展决定,鼓励公众或者利益相关者参与开发决策

 

实现城市理性增长的土地利用规

实现城市理性增长的土地利用规划架构

1做好土地利用规划,充分发挥规划的控制作用

在做新一轮规划的过程中,规划的内容既要有刚性,还要有定的弹性和灵活性,以适应市场经济不断变化的需要。针对当前存在的问题,规划涉及的建设用地规模、基本农田保护区的范围、国家制定的用地标准、土地用途管制等内容属于强制性的内容,一旦经过批准,任何人不得随意更改。此外,规划还应严格控制一些占地多、脱离当前实际情况的用地开发项目,如开发区、大学城、高档别墅等。

2规划城市土地供应,完善用地供应机制

城市土地供应机制,包括土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式和手段等。由于旧体制下,单纯行政手段的土地供应方式贾性作用及改革的不完善,我国城市土地供应的新机制并不健全,市场机制对土地资源配置的作用尚未完全发挥。在土地供应总量方面,由于地方政府片面强调“以地生财”、“筑巢引凤”,导致城市土地的供应缺乏时段性和空间性,土地供应总量失控。在城市土地供应过程中一些不透明的操作也容易导致违规交易、腐败发生,给土地市场的正常运行带来影响。因此,必须规范土地供应,完善城市用地供应机制,重点是制定符合城市理性发展要求的城市总体用地规划,严格控制增量用地,制定合理的城市土地供应计划和城市土地储备计划,完善用地供应制度,加强用地供应管理以及批后监管。同时,注重防止农用地和行政划拨用地以不公开形式非法进入城市土地市场。城市土地供应作为政府的行为,应该有明确政策导向作用,起到引导投资和城市发展方向的功能。

3城市的空间重构与规划

3.1城市宏观空间结构

主要是依据城市自身发展潜力,对自己在城市圈中有一个正确的定位,将研究的区域空间范围内的各个经济个体放入整体的系统来考察,力图使区域整体平衡、协调地发展。在一定范围内,各级城市应实现有机衔接,达到资源共享,通过系统的结构调整来统筹区域整体经济的发展,反过来也带动城市自身经济的发展。

3.2城市内部空间结构

主要从城市合捉规模和扩展速度、城市发展形态和増长模式等方面进行研究。城市作为人类生产生活的特定空间,有着一定的承受限

度和发展宏量,土地容量成为限制城市规模的重要参考因素之一。在有限土地资源上界定城市合理規模,应从宏观层次上进行成本收益的对比。这里的成本除了包括所有企业成本和公共支出外,还应当包括环境和社会损失的评价和,收益的概念是是经济、社会和环境三方面的综合。

3.3城市增长形态方面,我国城市增长的空间过程主要在于城市蔓延郊区城市化和卫星城镇建设,空间扩展主要有轴向扩展和外向扩展两种形式,城市空间增长形态具有从同心圆圈层式扩展形态走向分散组团形态、轴向发展形态,乃至最后形成带状增长形态的发展规律。每个城市应根据实际情况出发来确定自身的选择。

3.4城市增长模式上,我国城市土地利用有从市中心向外,由商业、行政和旧居住用地向工业、新居住用地转换的倾向。城市发展中应根据城市自身所处地理环境、地形地貌、社会经济、资源分布状况等,打造层次鲜明的、可持续发展的城市増长形态。

4平衡功能分区,优化分区组合

土地利用方式对用地空间和位置的相同需求导致同一类活动在城市空间上的聚集,从而形成各种城市功能分区,如商业区、住宅区、仓储区、工业区、文教区等,各区之间组成一个互相联系、布局合理的有机整体,为城市的各项活动创造良好的环境和条件。根据功能分区的原则确定土地利用和空间布局形式是城市总体规划的一种重要方法。城市功能区的划分并不意味着机械地、绝对地划分城市用地。要保证城市各项活动的正常进行,必须把各功能区的位置安排得当,既保持相互联系,又避免相互干扰。

5完善土地用途管制

土地用途管制其实质是为了维护社会利益而对土地产权的限制,以此保证土地的合理利用。土地利用规划中对城市土地用途与分区做了明确的规定,在此过程中,要对各类土地的利用方向必须按审批的总体规划方案而定,包括控制建设用地总量,另外要对已确定了用途的土地的利用方式进行必要的管理和监督。在符合土地利用规划的前提下,土地由一种用途变成另一种用途时,必须由土地使用者提出书面申请,依法经土地管理部门审查并获批准,领取土地用途变更许可证,办理土地用途变更登记手续后,才能把土地用途从一种用途变更到另一种用途。加强对优等农地即基本农田的保护,控制城市外延的发展。对城市外围建设项目进行严格的管理,对城市土地的使用密度应在社会经济和技术条件允许的范围内,采用最高的水平,这样可以最大限度的利用城市基础设施,在保护耕地的前提下,提供更多的生产用地。

6完善公共参与

土地利用规划本质上体现的是一项非常重要的公共权力,单一靠政府的公共权力来保障和实现公共利益是不合理的。城市土地利用规划必须引入多元利益的沟通、协商和谈判程序,保障公共参与的合法权利,让公众通过合法有序的渠道,表达自己的利益诉求。

 

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